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全面從嚴治黨責任制度的回顧與思考

來源:中國紀檢監察報     日期:2021-06-17 08:32:50    

  

  作為黨內監督的專責機關,各級紀檢監察機關要切實履行好協助職責和監督責任,壓實各級黨委(黨組)全面從嚴治黨主體責任。圖為浙江省淳安縣紀檢監察干部在汾口鎮了解蠶桑補貼等惠農政策落實情況,督促縣農業農村局等相關職能部門履行主體責任。毛勇鋒 攝

  1921年7月23日,各地共產主義小組的代表在上海舉行了中國共產黨第一次全國代表大會,宣告我們黨正式成立。這在中華民族發展史上是一件開天辟地的大事,中國革命的面貌從此煥然一新,中國人民的斗爭有了堅強領導核心。我們黨自成立以來,就以嚴的標準、嚴的要求、嚴的責任抓好黨的建設,實現黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高,始終保持黨的先進性和純潔性,使我們黨走過百年崢嶸歲月依然煥發出蓬勃生命力,巍然屹立于世界政黨之林。

  在革命、建設、改革的進程中從嚴管黨治黨,逐步探索建立明確責任、落實責任的制度機制

  在建黨的起點勇于擔起黨的建設歷史責任。我們黨成立伊始,就樹立了在半殖民地半封建的舊中國取得革命勝利的奮斗目標。黨要擔此歷史重任,唯有將自身建設得堅強有力。

  以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人創造性地形成了毛澤東建黨理論,并在這一科學理論的指引下開展了黨的建設的偉大實踐。從革命時期開始,我們黨就注重強調黨的建設的責任。首先,在開展武裝斗爭的同時重視抓好基層黨組織建設,落實黨建任務和職責。比如,在井岡山斗爭時期,圍繞部隊黨組織的建設制定《黨代表工作大綱》,規定部隊黨組織的主要任務是從組織上、體制上實現黨對軍隊的領導,同時承擔利用軍隊建黨的經驗推動地方黨的建設的重要任務;部隊黨代表的職責是做軍隊、民眾、黨務、報告和調查等方面工作。通過落實責任,推動了革命軍隊和農村革命根據地黨組織蓬勃發展。其次,強化責任意識,旗幟鮮明地提出黨的建設是全黨肩負的政治責任。在1939年發表的《中國革命和中國共產黨》中,毛澤東指出中國革命的勝利要靠建設“一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的、布爾什維克化的中國共產黨”,強調“積極地建設這樣一個共產黨,乃是每一個共產黨員的責任”。再次,明確黨的建設相關領域的責任內容。在政治建設這一核心領域,強調黨的正確的綱領、路線的制定和貫徹執行必須依靠全體黨員、黨的干部和黨的各級組織努力奮斗;在思想建設方面,指出其本質是黨員群眾自我教育自我改造的問題;在作風建設方面,指出全體黨員都負有抓好作風建設的責任和義務。最后,落實黨組織和專門的紀律檢查機關的執紀責任,以嚴格的紀律對不履行職責的行為進行追究。比如,早在1925年“省港大罷工”運動中,由黨領導的省港罷工委員會就運用申斥、記過、記大過、取消名籍(撤差)、解散該級機構等方式,整頓組織內部失職瀆職行為。1927年黨的五大第一次設立中央和省監察委員會,專門履行審查違紀行為職責,以鞏固黨的一致及權威。

  在執政黨建設過程中建立健全落實責任、追究責任相關制度。新中國成立后,如何開展執政黨的建設,是黨面臨的一道嶄新課題。我們黨深入總結新民主主義革命時期黨的建設基本經驗,進一步壓實黨的建設各項責任。

  建國初期到1956年黨的八大期間,黨的自身建設主要集中在反對黨內主觀主義、宗派主義、官僚主義,批評脫離實際、脫離群眾的思想作風,發揚黨內民主、健全集體領導,反對個人崇拜等方面。為此,黨中央先后提出在全黨開展整風、整黨的具體任務,工作中注意抓好責任落實。1950年開展的整風運動中,黨中央決定重點整頓各級領導機關和干部,落實首長負責制,要求其帶頭檢查自身思想作風,糾正居功自傲情緒和“革命到頭”的錯誤思想。1951年開展的整黨工作中明確各級黨委的責任,要求其對照共產黨員的“八項標準”教育黨員,并對黨員進行審查鑒定,對不符合黨員條件的人員作出組織處理。黨的紀律檢查機關積極履行職責,保障各項黨建責任落到實處。比如,1953年中央紀律檢查委員會通知要求各級紀委應當在“反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀”斗爭中成為黨委的有力助手。同時,我們黨也針對一些失職失責行為開展責任追究。然而,當時黨對執政黨建設的長期性、復雜性、艱巨性的認識還不夠充分,關于黨的建設的正確探索未能深入,黨的建設一度遭遇重大挫折。

  1978年黨的十一屆三中全會召開,黨和國家走上了正確的發展道路。黨的建設的方向越來越明確,“管黨”成為了執政黨必須解決好的重點問題,落實責任的制度機制也進一步完善。上世紀90年代中期,黨中央逐步提出了“責任制”的理念。1994年,黨的十四屆四中全會決定建立黨建工作責任制。此后,黨中央制定了《關于建立健全地方黨委、部門黨組(黨委)抓基層黨建工作責任制的意見》,規定“地方黨委、部門黨組(黨委)對本地區本部門基層黨建工作負總責,書記是抓基層黨建工作的第一責任人,分管領導是直接責任人,領導班子其他成員根據分工抓好職責范圍內的基層黨建工作”,進一步細化完善黨建工作責任內容。推行黨建工作責任制是新時期完善黨的建設相關制度機制的重要舉措,對壓實管黨治黨責任發揮了重要作用。此外,黨的十四大把“從嚴治黨”寫入黨章,黨中央針對市場經濟條件下黨內出現的突出問題,狠抓黨風廉政建設和反腐敗斗爭,建立了黨風廉政建設責任制。1998年,黨中央、國務院頒布實施了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》,強調各級領導班子和領導干部肩負著抓黨風廉政建設的政治責任;2010年修訂的《規定》進一步明確,黨政機關領導班子對職責范圍內的黨風廉政建設負全面領導責任,其主要負責人是職責范圍內的黨風廉政建設第一責任人。伴隨著黨的建設責任制的發展,責任追究相關制度建設也取得了新成果。2004年,黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》首次提出依法實行問責制,加強對領導干部行使權力的制約和監督。2009年制定的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,首次在黨內法規中提出了問責的概念。相關問責制度的建立,為進一步落實責任提供了制度支撐。

  新時代全面從嚴治黨責任的基本內涵及其制度保障

  黨的十八大以來,全面從嚴治黨取得顯著成就,成為加強黨的建設鮮明實踐特色。習近平總書記深刻指出,“不明確責任,不落實責任,不追究責任,從嚴治黨是做不到的”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監督責任。這在黨的歷史上第一次明確了“兩個責任”的內涵。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定“落實黨委主體責任和紀委監督責任,強化責任追究”;《中國共產黨黨內監督條例》明確“落實全面從嚴治黨責任”是黨內監督的一項主要內容,進一步充實了責任落實相關黨內法規制度。黨的十九大報告強調,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,嚴明黨的政治紀律和政治規矩,層層落實管黨治黨政治責任,十九大黨章增加規定了“強化管黨治黨主體責任和監督責任”的內容。

  我們可以從以下三個維度,理解全面從嚴治黨責任的基本內涵:

  第一,明確責任。這主要涉及責任內容。全面從嚴治黨基礎在全面。全面從嚴治黨責任應當涵蓋黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設以及反腐敗斗爭工作各領域各方面,做到不留死角、不留空白。同時,推動各級黨組織和全體黨員做到“兩個維護”是最核心的責任內容。

  第二,落實責任。這主要涉及責任主體。全面從嚴治黨要害在治,管黨治黨主體就是責任主體。黨要管黨,首先是黨委要管、黨委書記要管,即黨委(黨組)負有全面從嚴治黨主體責任,黨委(黨組)書記履行第一責任人職責,領導班子其他成員履行“一崗雙責”;各級紀委要履行好監督責任,更好發揮黨內監督專責機關作用,即黨的紀律檢查機關履行監督專責;黨的工作機關要帶頭堅持和加強黨的全面領導,更好發揮職能作用,嚴明政治紀律和政治規矩,即黨的工作機關應當依據自身職責抓好黨的建設。同時,其他黨組織也應當依據自身職責認真落實管黨治黨相關責任。

  第三,追究責任。這主要涉及問責。以嚴格的責任追究維護制度剛性、確保責任落實,是全面從嚴治黨的重要保障。黨章、黨內法規依據黨組織和黨的領導干部崗位職責,賦予了其實施決策、處置、管理、監督的權力,遵循“權責一致”原則,當相關主體不履行或者不正確履行職責時應當按規定予以問責。

  落實全面從嚴治黨責任需要嚴密的制度有力保障。制度優勢是一個政黨、一個國家的最大優勢。黨的十八大以來,黨中央堅持法治思維和法治方式,不斷健全全面從嚴治黨各方面制度,將管黨治黨提升到一個新的水平。其中一個重要方面,就是完善和落實全面從嚴治黨責任制度。

  當前,全面從嚴治黨責任制度逐漸從分散、單行的規定演變成一個“制度群”,覆蓋黨的領導、黨的建設、黨的事業各個領域各個方面,包含關于各級黨組織和黨的領導干部應當承擔的責任,以及對失職失責主體追究主體責任、監督責任和領導責任的各項制度。首先,基礎性規定不斷完善。黨章以及《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等對全面從嚴治黨主體責任和監督責任作出規定,為落實責任提供了重要制度遵循。其次,關于責任主體方面的規定更加健全?!吨袊伯a黨地方委員會工作條例》《中國共產黨工作機關條例(試行)》《中國共產黨黨組工作條例》《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》,以及黨在統一戰線、政法、組織等工作領域出臺的專門法規,分別對有關黨委(黨組)、紀委及其派駐機構、黨的工作機關承擔的管黨治黨責任進行了詳細規定。這體現出黨的十八屆三中全會之后,關于全面從嚴治黨責任的規定不斷拓展延伸,已經初步形成了橫向到邊、縱向到底的制度體系。再次,關于在各領域明確和落實責任的具體制度進一步充實豐富。初步統計,截至2020年底共有30余部中央黨內法規、文件涉及各級黨組織和黨的領導干部承擔的管黨治黨責任。比如,涉及黨的領導方面責任的《中國共產黨重大事項請示報告條例》,涉及黨的建設方面責任的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》,涉及黨的事業方面責任的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《脫貧攻堅責任制實施辦法》,等等。最后,制定了黨的問責工作的系統性的專門法規。2016年黨中央制定《中國共產黨問責條例》,并于2019年予以修訂?!稐l例》是關于黨的問責工作的一部基礎性法規,以負面清單的方式列出了在黨的領導、黨的建設、黨的事業等方面失職失責的具體情形,明確了問責方式和程序,為促使各級黨組織、黨的領導干部負責、守責、盡責,切實落實全面從嚴治黨責任提供了有力制度保障。

  不斷完善和落實全面從嚴治黨責任制度

  黨的十九屆四中全會明確提出“完善和落實全面從嚴治黨責任制度”,十九屆五中全會進一步強調落實全面從嚴治黨主體責任、監督責任。今年是“十四五”開局之年,我們黨帶領全國人民開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程。新形勢新任務要求更加深入貫徹落實全面從嚴治黨方針方略,充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用。必須與時俱進地完善和落實全面從嚴治黨責任制度,著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項,構建系統完備、科學規范、有效管用的制度體系,確保各級黨委(黨組)、基層黨組織等把全面從嚴治黨的主體責任牢牢扛在肩上,各級紀檢監察機關切實履行監督責任,黨委(黨組)書記管黨治黨第一責任人職責和領導班子成員“一崗雙責”得到有效落實。

  加強思想教育。落實責任,前提是責任主體應當牢固樹立責任意識,做到“心中有責”。首先,應當抓好思想教育,督促各主體樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,堅持全面從嚴治黨首先要從政治上看,不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力,強化履行好全面從嚴治黨責任的使命感。其次,應當培育正確的政績觀,推動黨委(黨組)及其領導班子成員特別是一把手心懷“國之大者”,堅持從鞏固黨的執政地位的大局看問題,推進黨建工作和業務工作深度融合。再次,應當推動樹立責任擔當意識,使各責任主體時刻牢記所承擔的管黨治黨政治責任,做到守土有責,堅持底線思維,樹立不擔責盡責就是失職失責的觀念。

  狠抓責任落實。必須明確責任主體,將職責內容和目標要求落實到具體崗位、具體人員,形成一級抓一級、層層抓落實的全面從嚴治黨責任制。首先,要緊緊抓住主體責任這個“牛鼻子”。落實主體責任,最重要的是把黨的領導落到實處,要特別注意糾正實踐中有的黨委(黨組)擔當不夠,把監督、問責等工作推給紀委,以及主要負責人履行第一責任人職責、領導班子成員履行“一崗雙責”不到位的問題。黨委(黨組)對本地區本單位黨的建設全面負責,首要的是對表對標黨中央要求,維護黨中央權威和集中統一領導;同時,黨委還應當充分發揮對本地區各級黨組織落實全面從嚴治黨主體責任的領導、支持和監督作用,形成全面從嚴治黨整體合力。其次,紀委是黨內監督的專責機關,應當履行好監督執紀問責職責,同時協助黨委推進全面從嚴治黨?!笆奈濉睍r期紀律檢查機關要重點做好政治監督、反腐敗斗爭、作風建設等領域工作,堅定維護黨中央權威和黨的團結統一,圍繞社會主義現代化建設大局發揮監督保障執行、促進完善發展作用。各級紀律檢查機關應當進一步在準確把握政治監督內涵、明確政治監督的方向和重點,深入開展同級監督、一把手監督等方面精準發力,增強監督實效。黨委應當健全全面從嚴治黨的領導機制,紀委應當在履行協助職責方面發揮更大功效,推動“兩個責任”貫通協同、形成合力。再次,黨的工作機關作為黨實施政治、思想和組織領導的政治機關,應當按照黨中央決策部署和地方各級黨委要求,落實好實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業各項職責。

  完善監督保障。缺乏監督,責任制度就難以真正落實。強有力的政治監督是全面從嚴治黨責任制度最重要的保障。要以黨章為根本遵循,以黨的政治紀律和政治規矩為標尺,把落實全面從嚴治黨責任制度作為政治監督的重要內容,加強監督檢查;充分發揮紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督在強化政治監督上的功能作用,做到監督全覆蓋,督促各主體切實落實全面從嚴治黨責任。要健全責任考核機制,形成推動責任落實的濃厚氛圍和鮮明導向,鼓勵擔當作為、敢抓敢管。

  嚴肅開展問責。權力就是責任,責任就要擔當,失責就要追究,這是“權責一致”原則的核心要義。懲戒失職失責行為,其根本目的在于督促激勵責任主體擔當盡責。要緊緊扭住主體責任、監督責任和領導責任,緊盯黨的領導弱化、黨的建設抓得不實、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭不堅決、維護群眾利益不到位等管黨治黨突出問題予以嚴肅問責,確保全面從嚴治黨政治責任落到實處。

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